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近年来,随着人口向城市聚集及收入的增长,私家车等车辆急剧增多,城市的道路资源也变得紧张起来。尽管路拓宽了,车道变多了,但相比车辆的增速,仍是捉襟见肘。拥堵,尤其是在早晚高峰时段,在一二线城市中成为常态。
开车相比于步行或骑行,带来的好处是节省通达时间。若不发生拥堵,其单位道路单位时间内的运载量也要比摩托车、自行车为高(低于地铁)。而一旦发生拥堵,则事与愿违,通达时间反而可能大增,造成巨大的社会“浪费”。

随着拥堵越来越严重,各地城市为治堵出台了各种政策,可谓五花八门,各显其能,包括限外、限行、限购(牌照拍卖、摇号),开辟公交专用道,建议征收拥堵费,燃油费等。像最近传言的广州拟在特定路段对外地车限行,虽被市交委否认为“旧闻新炒”,但也反映出拥堵已成了广州市的待解难题。
本文旨在探讨拥堵的治理之道,为此要先从分析道路是不是“公共品”开始,接着问要不要收费,现在又是如何收费的。然后指出拥堵的经济学本质以及现行的治堵政策的缺陷,最后提出治理的策略和配套的制度改革。

是“共用品”吗?
把市政道路视为由财政出资兴建,供民众使用的“公共产品”,而不应该收费,是常见的谬误。这里的“公共品”源自对经济学上“共用品”的误读。所谓“共用品”,是指多人可以共享而不会干扰他人的享用,即多增加一个人享用的边际成本为零。像电视节目、科斯的思想、朗朗的琴声、一项发明专利等,皆属“共用品”。因为多一人享用的边际成本为零,若收费,将会减少人的使用,对整个社会“有害无益”,所以不应“收费”,这是“共用品”分析到萨缪尔森后,他得出的广为流传的“谬论”。

实际上,尽管“共用品”有收费的困难,但一般是通过“隔离”或“捆绑”收费。比如电视节目捆绑着广告收费,朗朗通过音乐厅隔离听众收费,专利捆绑在商品上收费等。若“共用品”真的不能或不应收费,朗朗的父母不会对他的钢琴天赋进行投资,乔布斯也不会变成工作狂。对于萨缪尔森的“谬论”,张五常教授曾有辛辣的嘲讽,大意是萨缪尔森的思想是“共用品”,不应该收费,但却以捆绑着经济学教科书出售而发了财。
“共用品”对应着的是“私用品”,即一个人用了别人就不能用,相互之间有“干扰”。市政道路是“私用品”,即单位路面上,一辆车占用了别的车就不能占用了。并不是因为它是由财政出资建设供民众出行,就是“共用品”。“私用品”可以由财政出资兴建,而“共用品”也可以归私人所有。像公厕,其实也是“私用品”而不是“共用品”。很多媒体或公知一分析到市政道路收费的问题,就以“公共品(其实是‘共用品)”不应收费的概念乱骂一通,是无知的“表演”了。

应该收费吗?
虽然市政道路由公共财政出资兴建,但是属“私用品”,自然应该收费。因为若不收费,就好比一栋公寓没有主人,可以由任何人占有居住,最终会毁于众人的破坏性争夺和无人维修中。公寓本应获得的租金平白无故地丢失,即“租值”完全耗散掉了。市政道路由全体纳税人出资兴建,不单单维护还需要继续支付费用,若允许有车的车主免费使用,等于有车的人占了没车的人的便宜,等于“富人”占了“穷人”的便宜,才是真正的“不公”。经济规律说,对使用市政道路的车主,不仅应该收费,谁使用谁付费,而且还要符合“多使用多付费”的原则,才算公平。

实际上,市政道路并不是没有“主人”,其产权是明确界定给地方政府的,由地方政府负责维修并收费。这些年来,中国的市政道路和城市之间的高速路一条条飞速建起,且路面优,维护得也好,回过头来证明对道路产权的界定和保护是极佳的。

从上世纪90年代开始,中国在城市间高速路建设上迅速复制了“BOT”摸索,即由政府负责交易费用高,须强力支持的土地征收和拆迁,然后引入社会资本建设,并以”市价“为准则,明确使用权和收益权。中国的实践证明这种模式极其成功。高速公路使用费是以公里数和运载量算价,通过设置出入口的岗亭人工收取,或以ETC方式自动扣除。由于市政道路分布在人车密集的市内,设置岗亭收费会造成大面积的拥堵,而不得不采用其他的收费方式。现实中,车主是以每年由保险公司代扣的“车船费”方式,向车牌注册地的地方政府缴纳道路使用费。针对不同的车型(私家车、出租车、公交或货车等)对道路使用的多寡,征收不同的车船费。

拥堵的本质
从上面的分析可知,道路是谁出资建设并不重要,重要的是要清楚地界定产权,并要对道路进行收费,且遵循谁使用谁付费,多使用多付费的原则,才能使得兴建道路带来的“租值”(收入)最大化,避免租值耗散。

如何准确地度量使用多少道路资源呢?不同车型占用的道路资源不同,可对不同车型征收不同费率。如果能算出每辆车行使的里程数,即可度量出使用道路资源的多少。

要特别指出的一点是,道路的“租值”(大致可以理解为道路租售给车主使用可以换来的收入)不单单取决于道路的长度,也与道路本身在交通网络中的位置和时间段有关。房子所处的地段决定了房租的高低。道路的租值也一样,像北京的二环路,单位距离内自然要比六环路“值钱”。而即使同一路段在一天的不同时段,用值也不同。同样是北京的二环路,因早晚高峰期需求量(车流量)剧增,其用值在此时是远高于一天的其他时段的。

因此,要想实现对市政道路使用费征收(租售)的最大化,最好的办法是不仅辨识出不同车型,计算出每辆车行使的里程,而且要对不同位置的道路收不同的使用费,且同一道路在每天的不同时段,也应征收不同的使用费。

任何商品和服务,按住其他变量,价格上升,需求量减少,这是经济规律了。也即要以价调节需求量,以“市价”准则定胜负,“谁出价高谁使用”最好。拥堵时车主的通达时间大增,此时道路用值降为近似等于零,意味着此时有过多的车辆在争用此路段,而出现了“排队”,也意味着对此路段征收的使用费太低了。拥堵的“本质”,就是对此时此路段的定价定“低”了。只有明白了这一点,才能找到根治拥堵的方法。

现有政策的缺陷
这里不妨绕远一点,从如何实现道路租值最大化的角度,先来分析现有一些治堵政策的缺陷,看看它们是如何背离了“价高者得”的准则,导致了或大或小的租值耗散。

“限外”是指在某一时段或某一路段限制非本地注册的车辆在市政道路上通行。因为外地车并没有以车船税的方式上缴本市道路的使用费,“限外”看似合理。但明眼人一看就知这类似“地方保护主义”,使得更大范围内的路网被无形“隔断”,难尽其用。且只要外地车愿意,甚至竞争下愿意比本地车支付更高的道路使用费,这种“限外”就违背了“价高者得”的原则,使得道路本来能收到的租值减少了。

“限行限号”是以武断的行政手段,直接约束某一车型,或某一尾号的车辆通行,它也违背了道路使用“价高者得”的原则。且还有另一个“副作用”,即对通达时间节省用值较高的人来说,为避开“限行限号”,可能会买两辆或多辆车,多买的车辆是种本不该有的“浪费”。

车牌拍卖算是现行政策中较佳的一种。拍卖是“价高者得”,目的是以价格构成壁垒,约束新增车辆的数量。“牌价”其实是除车船费外,要另外多缴的未来不计年限的道路使用费(里面可能还包括中国“数字文化”中喜好某类数字的用值,以及为环保对不同排量车型的不同定价),它反映的是近年来道路租值的增加。但这种“牌价”不能精确度量未来道路租值的变化,仍有某种程度的租耗。

摇号看似最公平,却是最不公平的。它不仅彻底放弃了对道路使用“价高者得”的准则,也不能反映不同购车者需求缓急的时间用值,且摇号为交管部门留下了种种可以寻租的空间。

开辟公交专用道最是荒唐,不知是那个愚蠢的政府先引入的。公交车看似单次载人多,但其单次运行占用的路面资源也多,且在早晚高峰期路面价值骤升的时刻,开辟专用道,不允许其他车辆通行,更是巨大的“奢侈”。因为以单位时间单位道路的通行量算下来,它的载人量最少,也最低效。近年来,公交专用道在各市逐渐被淘汰,是机会成本所致的自然而然的结果。

统一征收燃油税。使用的燃油量确实可以直接度量车辆行驶的里程数,即占用的路面资源。且从量征收的话可以鼓励车主使用高质量燃油,起到减排的效果。但燃油费只能度量奔跑的里程数,却不能度量地区间不同道路的用值以及同一道路的用值在时间上的变化。征收燃油费也必然要配合征收拥堵费,才能解决拥堵难题。

征收拥堵费,这在新加坡和伦敦的某些内城区实行过,的确可以减少部分拥堵。它的经济学含义就是以价调量,加一个“拥堵价”,来反映某一城区内某些路段在某些时刻的不同租值,分流车辆来缓和拥堵。但相比下文提到的“一路一价”,以统一ETC模式进行收费相比,仍存在度量不精和调价成本高的租耗。
现行的治堵政策还有一些,限于篇幅,这里就不一一列举并逐条分析了。

ETC统一收费
再重复一遍上面的分析。市政道路的使用应该符合“价高者得”和“多使用多付费”两项准则。拥堵的本质是此时此刻此路段的使用费收的太“低”了,才造成过多的车辆争用稀少的路面资源,拥挤出现反而增加了通行时间,造成了路面用值骤跌为零。

理论上说,最好的收费方式是“一路一价”,不仅能精确地测算出车辆行驶的里程数,路段和时间段,进行分别定价,并以价“隔离”分流车主对路面的需求量,从而彻底解决定价“低”而造成的拥堵。比如,北京的二环路在早晚高峰时段路面用值骤升时,可以收取每公里50元的通行费,车流量自然减少,或把车辆量调至到其他时段。若继续堵,就继续加价,直至调至不拥堵时为止。

精确地计算每辆车行驶的里程数,路段,以及在该路段上奔跑的时间段,在之前是不可想象的。现在ETC技术的出现则彻底解决了这个难题,使得“一路一价”成为可能。在每个路段的出入口安装,并强制要求每辆车都安装此系统。车主以车牌号与一张信用卡或借记卡捆绑,按月扣除交费。若车主有疑问,可到相关部门,随时查看行驶的里程数,路段、时间段及费率。也可由相关部门或公司按月直寄或电邮给车主行车清单,供车主核对。这在现行的技术条件下,都不难实现,且成本很低。

市政道路按照“一路一价”,全部实行ETC收费后,就可以与全国的高速公路系统相连,统一实现无岗亭,不停车收费,从而使得全中国的路网彻底打通,大大节约所有车主的通行时间,岗亭收费的人工成本也将不复存在。至于统一收费后,费用如何划拨给各个道路产权主体,是一种简单的电会处理了。

为实现道路租值的最大化,避免民粹的干扰和调价的方便,城市的市政道路资源最好以资产的方式,装入一家独立运营的路政公司,并从交通部门独立出来。这样做,可以方便公司对某一路段的价格进行动态调试,以达到不拥堵的目的。公司征收的使用费,也要专款专用,指定用于新道路的建设,旧道路的维护等。

同时,也要配套进行一些相应的制度改革。比如这时市内停车的价格管制要废除。收费的多少,由停车位的产权所有者自主定价,也可以统一连接入ETC系统进行收费。

于市政机关多在市内,故对道路实行“动态”的“市价”收费后,影响最大的可能是政府事业单位的工作人员,他们的交通成本会大幅增加。考虑到当前的劳动力定价体系中,这些人员的名义工资确实是偏“低”了,为降低改革的阻力,可以在目前阶段对其进行直接的“交通补贴”,核定增加的交通成本不难,但补贴应从路政公司的收费中出。

统一实行“一路一价”的ETC收费,对私家车、货车、公交车等不难,难点在出租车。出租车市场要进行相应的改革,以适应新的收费方式和标准。既然智能物联技术的出现,使得非面对议价成行而不造成拥堵,出租车市场的数量管制就可以废除了。至于具体如何改,详见本报1月11号发表的《出租车市场:“赎买”换“开放”》一文,这里不再赘述了。

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